创新城市管理 提升城市品位

创新城市管理 提升城市品位

为建设幸福抚州提供内生动力

当前，城市在区域发展中的主导地位日益突出，城市管理已经成为事关城市发展和区域竞争力的基础性工程和事关社会稳定人民幸福的民生工程。加强和创新城市管理，是巩固城市建设成果、优化城市居住环境、提升城市品位的重要保证，更是建设幸福抚州的内在要求。我市城管执法部门根据“四城同创”的战略部署，不断改进城市管理工作，健全长效管理机制，努力打造宜居宜业宜游城市、建设幸福抚州。

一、城市管理工作面临的机遇与挑战

当前和今后一个时期，是我省科学发展、绿色崛起的关键阶段，既有加速发展的可能，更有爬坡过坎的挑战。我市在全省新一轮的区域竞争中既有“三大危机”的挑战，也有“三区一化”战略和向蒲铁路通车的机遇。随着城镇化的不断推进，我市城区面积不断扩大，人口不断增加，管理对象日益多元，城市管理工作更加繁重，体制改革任务加更艰巨。

     一是城镇化带来的新挑战。“城镇化是经济社会发展的巨大引擎，也是小康社会的一个重要指标。” 强卫书记指出，2012年，全市城镇化率达40.9%，比全省平均水平低了6.61个百分点，比全国平均水平低了11.67个百分点。从我市城市发展现实来看，预计到“十二五”末，全市建成区面积将扩大至近300平方公里，中心城区人口将增加20万，达到70万左右。随着城市规模的扩大和人口数量的增长，交通拥挤、环境恶化等问题将逐渐凸显，城市管理将首当其冲地承受“城市病”所带来的严峻挑战。 
     二是昌抚一体化带来的新机遇。随着“三区一化”战略的推进，我市作为南昌远郊、闽台近邻，经济一体化程度将更加深入。这就要求我们以全局的眼光、更高的标准，审视和谋划城市管理工作。一方面，要大幅度提高城市建设现代化水平，加快城市基础设施建设，合理布局城镇体系，提高城市化水平；另一方面，要大力提升城市管理和执法水平，借鉴先进地区的管理理念、法律制度和实践经验，积极推进城市管理现代化。 
     三是法治化建设的新要求。依法行政是执法部门的立足之本。城管执法部门要贯彻落实相关法律规定，积极推进行政执法体制改革，合理划分不同部门间的执法权限，整合执法资源，减少执法层级，强化基层执法职责，切实解决多头执法、多层执法问题；不断提高依法行政的能力，实现严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。 
      四是数字化发展的新趋势。随着我市城市化的快速推进，城市规模不断扩大，结构越来越复杂，传统的城市管理模式已不适应快速发展的城市管理，这就需要运用新技术、新模式，为解决城市管理中的突出问题提供新的思路和方法。通过整合管理资源，创新工作流程，实施精细、高效、常态的城市管理，成为城市管理发展的必然趋势。

二、构建城市管理体制机制的探索与实践

近年来，我市城管执法部门围绕破解城管顽症、创新管理体制机制进行了一系列探索与实践。

 一是相对集中市容、市政、规划等十个方面的全部或部分行政处罚权，成立市城管行政执法局，设立了四个执法分局，在一定程度上纠正了过去多头执法、职能交叉、执法扰民等问题。强化执法公安保障，成立了市城管警察支队，有力地打击了妨碍公务和暴力抗法行为。

二是推进管理重心下移，建立了基层组织参与城市管理平台，市中心城区7个街办正式纳入城市管理目标考评，结束了市城区街办、社区长期不履行城管职能的状态，城市管理触角由此深入到每个社区、每条小街小巷，卫生死角得到清除，环境卫生有较大改善。

三是创新社会管理，组建了市城管志愿者协会，街办、社区相应成立了城管志愿者服务机构，招募了2000多名城管志愿者，开展了形式多样的志愿者活动，有力地推动了社会力量参与城市管理，“人民城市人民管”氛围日渐浓厚，“大城管格局”正逐步形成。

四是以全民创建活动为载体，以市四套班子挂路段为抓手，积极开展园林城市、森林城市、卫生城市和文明城市等创建活动，推动城市管理上台阶，城市环境明显改善，市民城管意识和文明素质不断提高。

五是以服务推动管理，按照“退街进巷、退摊进店、引市入场”的原则，破解占道经营顽症，通过设置瓜果摊点和便民菜店等措施，实施集中管理，规范经营行为。

三、制约城市管理的主要难题与原因

随着城市的快速扩张，受城市综合素质和发展水平所限，现行的城市管理体制机制、管理理念、管理手段等已经难以突破城市管理面临的诸多困境。

（一）城市功能缺失，城市顽症难治理。1、专业市场建设滞后，无法实现“疏堵结合”，餐饮、加工、机动车销售、洗车、修理、农副产品销售大部分只能占道为市，违法占道经营现象严重。2、城市功能布局不合理，老城区交通供需矛盾日益加剧。目前，我市80%以上的生活、休闲、商贸、服务等城市社会活动集中在老城区，城区主要道路占道停车和交通拥堵现象严重。3、城市地下管网规划与建设滞后，城市道路反复破挖，“拉链工程”现象突出。4、市政、环卫设施不配套，小街小巷、部分小区和城乡结合部卫生状况差。5、规划执行刚性不足，城市规划区内“两违”建设泛滥，新建项目配套设施难到位。

（二）部门配合不力，执法职责难履行。1、专业性、技术性处罚事项难到位。比如，环保噪声污染的管理权在环保部门，城管执法门部既无噪声排放标准的鉴定资质，也无其鉴定技术人员，处罚证据难以收集，案件难以执行。2、管理与处罚脱节。比如，房产管理方面对非住宅装饰装修工程投资在30万元以下或者建筑面积300平方米以下的管理，因该项许可项目的取消，市中心城区沿街商铺店面的装饰装修无法办理审批手续，一旦开工即违法，造成“以罚代管”的假象，不仅影响城管形象，也影响文明城市的创建。

（三）队伍素质偏低，城管形象难提升。我市城管人员自身素质参差不齐，既有纳入行政编制的公务员，也有以工代干人员、参照公务员法管理的事业人员，还有大量的编外人员（协管员），这些人的原始学历大部分为高中、中专，还有部分人员高中都未毕业。这种人才结构不合理、专业技能不全面，业务政治素质不高、办案能力不强、化解矛盾的能力不够等问题，已经不能适应相对集中行政处罚权工作的要求。

(四)体制不够健全，管理合力难形成。1、市区两级政府城管职责不够清晰，市、区、街三级城市管理主体责任分工不够明确，影响了各级主观能动性的发挥，无法实现城市管理的横到边、纵到底的全覆盖；政府部门之间、部门与街道办事处之间还存在责任不清、工作机制不顺畅等问题。2、街道办事处对辖区城市管理负总责的地位不突出，基层城市管理力量相对不足，管理工作存在死角。3、公安驻城管警察体制效果不佳，暴力抗法、对执法人员打击报复等严重妨碍公务的犯罪行为很难有效惩治。

（五）保障机制不灵，队员工作难主动。1、工资待遇差。既无加班费，也无出勤费和误餐费，其中协管人员的工资远远低于全市最低工资标准。与收入不相称的，是 “三班倒、24小时待命”常年超常负荷运转的工作状态。2、执法方式单一，没有强制权，当违法者拒不履行行政处罚决定时，法律没有赋予城管执法部门任何有效手段。3、执法保障不充分。城管执法不具有人身强制权，遭遇暴力抗法时不能很好地保护自己。

（六）城管理念偏颇，执法矛盾难消除。1、过高的管理目标与居民和流动摊贩的合理需求之间产生严重的冲突。2、“重建轻管”现象仍然突出，基础设施规划建设难以适应城市管理的实际需求，城管执法不能从根本上解决一些城市顽症。3、缺乏共建共管的城管执法工作理念，城管队员在执法时往往都是单打独斗。4、少数群众法律意识、文明意识淡薄，恶意曲解和谐理念，根本不考虑和谐必须以守法为前提，使城管执法更加被动。

四、加强城市管理的主要思路和措施

城市管理迫切需要实现管理理念、管理技术的创新和管理体系的再造，以城市管理的大突破，推动城市的大发展。

（一）纠正错误思想，树立科学理念。1、纠正“无摊”城市思想，树立分级管理理念。我市仍是一个欠发达农业大市，发展不足，城市功能不全，必须实行分级管理，开辟便民市场给小贩生存空间。2、纠正妥协性的“和谐”思想，树立人性化执法理念。打破过去片面强调“和谐”却以丧失管理阵地和牺牲执法人员合法权益的妥协性管理，消除长期存在的非法默契与口头默许；在严格执法的前提下纠正执法人员在执法理念上的偏差，树立服务理念，使包括执法对象在内的广大群众感受到法律的尊严和执法的亲和力。

（二）完善城市功能，建设包容城市。1、大力推进市中心城区与上顿渡区、崇岗、孝桥、湖南、温泉、抚北等城镇一体化建设，实现交通、市政设施等的对接，适度超前规划、管理。2、合理规划专业交易市场、公共停车场，以解决占路为市，占道停车问题。3、促进城市重心向新区迁移，出台扶持政策吸引人口向城南新区聚集，降低老城区商住密度。4、在新城区建设过程中和旧城改造时合理规划建设流动摊贩消纳基地，打造管理规范、特色明显、影响较大的抚州夜市。

（三）改革现行体制，强化基层管理。1、确立城区政府在城市管理中的主体地位，临川区成立一个专门管理市中心城区的区管委会，以改变当前市、区分地而管的局面；市高新区要将城管职能从现在的综合执法大队剥离出来，成立一个专门的城管机构。2、撤销四个执法分局，成立市城管执法支队；临川区、高新区城管执法大队作为市城管支队的派出机构。3、强化属地管理，实行管理重心下移。各执法大队向各街办（乡镇）派驻执法中队；将四个执法分局现有的协管员和未取得“参公”身份或执法资格的工作人员按照适当比例充实到街办、社区城管队伍。

（四）创新工作机制，形成城管合力。1、建立城管高位协调机制，保证城市管理在舆论宣传、干部考核与调配、执法保障与监督等方面运转有力、高效到位。2、建立审批审核联动机制。加强各职能部门与城管部门的联动，在涉及城管有关项目的规划、审核和验收时，应征求城管部门的意见和建议。3、健全执法联动机制。实行城管、公安、规划、工商、卫生、民政、文化等单位的联合执法，建立常态化执法联动机制。4、建立数字化城管机制。加快数字城管建设，建立城市管理指挥中心，行使城管监督、指挥职能，负责对城管责任单位的管理责任进行界定与考评的工作机制，形成权责明确、齐抓共管的局面。

（五）强化执法保障，提高执法效率。1、财政保障。城管部门必要的经费、设施、装备，城管人员加班费、误餐费、出勤费等合法收入要到位；杜绝以罚代管、以批代管现象；同时加大对街办、社区的财政投入。2、城管执法公安保障。由市治安支队长兼任城管执法支队长和公安驻城管机构负责人，城管公安民警参与配合综合执法工作，与综合执法队员一道执法和巡逻，实行两种服装、一支队伍、一张表考核。3、强制执行保障。违法当事人不按时履行行政处罚决定的，人民法院应依法予以强制执行。4、诚信保障。建立诚信管理系统，将企业或个人违法行为与银行的个人征信系统挂钩，与单位招投标、行政许可、文明单位评选挂钩，以保证处罚的可行性。5、监督保障。建立强有力的监督网络，保证执法的有序性和公正性。6、行政执法责任制保障，推行执法公示制和行政执法过错责任追究制。

   （六）重宣教造氛围，打造全民城管。管好城市，不仅是城管部门的事情，也是全体市民的职责。要广泛宣传，重点培训，不断提高社会各界、不同人群的城管意识和文明素质，打造全民城管。一是在新闻媒体上开辟城管频道和城管专栏，普及城管知识,做到宣传长期化。二是推动社会力量参与城管工作。开展城管志愿者进社区、进企业、进校园、进门店、进机关活动，加强城管工作与社会的沟通、交流和互动；各单位成立城管志愿者活动服务点，确保志愿者人数占单位总人数的30%以上。三是开设城管课堂，重点培训城管执法人员、协管员、城管志愿者等骨干力量。四是建立新进人员城管工作体验制度。市直单位新招入人员，在试用期间，一律派驻到该单位所在的街办、社区从事一段时间的城市管理工作。（抚州市城市管理行政执法局   方水根）